摘要：随着农村金融机构准入政策的放宽，除原有农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等大中型银行外，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构开始试点并设立｡与此同时，在农村金融市场中游离于正规金融之外的非正规金融也异常活跃｡新的金融格局既为农村金融市场带来新的竞争，提供新的活力，也给我国农村金融监管带来新的课题｡
　　关键词：农村金融；金融监管；外部监管
　　中图分类号：F832文献标识码：B文章编号：1007-4392(2009)01-0042-04
　　
　　一、农村金融监管的趋势与现状
　　
　　金融监管包括金融监督和金融管制两层含义｡金融监督是对金融机构的业务活动和金融市场上的交易行为进行监督，使之合规合法；金融管制是对金融机构的业务活动和金融市场上的交易行为制定规则，以实现监管者的目标｡从逻辑上讲，应先有金融管制的规则，再按规则对金融机构和金融市场的行为进行监督检查，以保证金融机构活动和金融市场行为的合规性｡然而，金融监管理论到目前还未形成体系，所谓的监管理论一方面是用经济管制的一般理论来阐述金融监管的必要性，另一方面是从金融体系的特殊属性中探究金融监管存在的理论基础｡一般的管制经济理论包括公共利益论、管制供求论、公共选择学派的管制学说等管制理论，其中，建立在新古典微观经济学理论基础上的公共利益论是支持金融管制的主要理论｡该理论体系认为市场是脆弱的，如果放任自流就会趋向不公正和低效率；而公共管制正是对社会的公正和需求所做的无代价的、有效的和仁慈的反应｡因此，为纠正市场失灵，需要政府对经济进行适当干预｡这些理论为我国农村实施广泛的金融监管措施提供了主要的理论依据｡
　　我国农村金融市场具有人□密度低、市场隔离、风险高和季节性因素导致的高交易成本、缺少传统的抵押品、收入波动较大、分散风险机会有限等特点，这些特点使得农村金融市场不同于城市金融市场，亦使得以利润为导向的商业金融机构望而却步，纷纷脱离农村金融市场转而进入城市金融市场，甚至农村合作金融机构也不得不收缩机构，信贷业务逐渐转向城市｡世界银行的研究认为，发展中国家的农村金融市场不能有效运行，存在普遍的市场失败｡我国农村金融市场先天发育不良，在放宽农村金融限制的条件下，金融机构的信贷分配方面容易产生失控或营私舞弊等现象，情况严重时会使许多金融机构丧失清偿能力并面临破产威胁｡因此，实施必要的金融监管非常必要｡
　　
　　(一)农村金融监管工作日趋规范化
　　2003年4月份，我国成立了专门行使金融监管职能的中国银行业监督管理委员会｡银监会根据国务院授权，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，成立银监会的目的是为了加强金融监管，提高监管水平｡具体到河北省，截至2007年12月末，河北省辖区136县(市)共有银行类金融机构5919家，承担金融监管职责的县监管办事处为133家，专兼职人员为485人｡现阶段监管办对农村金融机构的监管，主要体现在对银行业金融机构的市场准入、经营风险、合规性监督检查｡
　　银监会成立以后，人民银行主要负责货币政策的制定与执行，但是人民银行在金融监管中仍发挥了重要的作用｡2007年河北省人民银行加强对涉及金融机构特别是农村信用社信贷投放的指导和监测｡通过支付结算系统、信贷登记系统和个人信用信息基础数据库对涉农金融机构的信贷风险加强监测，提高了农村信贷资金的投放效率｡此外，积极引导邮储机构与农村信用社按照商业化原则办理大额协议存款，促使农村资金回流；同时搞好旺季现金调拨和供应｡最大限度地保证春耕备耕的信贷需求，大力促进“三农”经济的发展，很好地发挥了窗□指导作用｡
　　
　　
　　(二)证券、保险业监管薄弱
　　2007年河北省保监局集中开展了产险、寿险、中介、统计四项专项检查｡依法查处了各种违法违规问题｡对银行保险、商业车险等开展了常规现场检查｡加大信访举报检查力度，监管取得了一定成效｡但对于县域地区的监管，则尚不尽如人意｡随着保险业的快速发展，许多保险公司均在县域设立支公司，大力拓展农村业务｡但现阶段我国保险业和证券业监管机构仅设在省级以上，地市及以下均未设立，监管在这些区域基本是空白｡
　　
　　(三)新型农村金融机构和服务组织监管刚刚起步
　　目前，河北省非正规农村金融，即民间金融主要有小额贷款公司、扶贫社、贫困村村级互助发展合作社这三种模式｡其中廊坊、张家□、唐山、邯郸、石家庄以小额贷款公司为主要模式；承德、衡水以贫困村村级互助发展合作社为主要模式；保定以扶贫社为主要模式；沧州、秦皇岛、邢台目前尚未成立小额信贷组织｡
　　1.对廊坊霸州、三河小额贷款公司为例的管理｡目前，廊坊市对小额贷款公司的监管主体是由县一级成立的“小额信贷组织试点工作领导小组”(简称领导小组)组成｡领导小组以会议纪要的形式确认县内小额贷款公司的试点工作方案和监管办法，并以领导小组的名义对小额贷款公司的申请进行批复｡而在实际上，领导小组只侧重准入监管，对其业务层面的管理，现阶段仅仅是当地人民银行对其进行一定的业务监测，而对其业务的合规性、利率执行等方面的监督检查及处罚，目前尚未有机构介入进行｡
　　2.对保定扶贫社的管理｡主要靠其内部管理，外部监管缺失｡
　　3.对武邑、围场贫困村村级互助发展合作社的管理｡这类组织是由当地县扶贫办与财政局共同主办成立的｡由县政府牵头成立领导小组，办公室设在扶贫办，具体负责互助资金的执行与监管｡以围场贫困村村级互助发展合作社为例，2006年围场县扶贫办公室和财政局联合出台了《贫困村村级发展互助资金试点工作实施方案》(试行)》，建立了由主管县长为组长、扶贫办主任和财政局主管农财的局长为副组长、相关部门和乡镇为成员的“贫困村村级发展互助资金”领导小组，领导小组下设办公室，由扶贫办主管主任具体负责、扶贫办计划股与县财政局农财股共同组织实施、监督和指导试点工作｡在县扶贫办公室成立了互助资金项目管理股，专门负责互助资金试点工作的管理｡
　　就金融层面的监管，由于小额贷款公司、扶贫社以及贫困村村级互助发展合作社组织尚不完全具备合法地位，所以银监部门尚未对其实施相应监管｡
　　
　　二、农村金融监管中存在的主要问题
　　
　　(一)监管主体自身缺陷
　　一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成：市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系｡仅就外部银行、证券、保险风险监控系统看，农村金融市场的监管主体或自身存在缺陷或主体缺位｡首先，银行业的监管主体在县一级实际上不具备独立的主体资格｡银监会的县监管办事处缺乏独立监管权，其大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，它对于本辖区出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力｡作为人民银行县支行，现阶段其监管权主要集中在存款准备金率管理、人民币管理、金融统计、贷款卡管理、国库经收、清算管理、反洗钱等领域｡但其监管权是残缺不全的，如有的仅保留检查监督权，而无处罚权(人民银行县支行仅在存款准备金、人民币、清算管理上有独立的处罚权)；有的则有检查权而无调查权｡再次，目前我国保险业和证券业在县域缺乏监管主体｡因缺乏监管，农村保险市场秩序甚为混乱｡河北省大部分县都存在非法保险代理机构，这些非法保险代理机构内部管理混乱、会计制度不健全，恶性竞争｡

　　除此之外，社会监督体系发展滞后，外部审计服务机构行为不规范，舆论监督、信息披露制度尚不健全，也是农村金融机构监管的缺陷｡
　　
　　(二)监管基础薄弱
　　完善的银行监管制度必须同时采用现场检查和非现场监管的方法，而这需要一定精通监管理论和业务的监管人才来实施｡以银监会县监管办为例，其状况令人堪忧，仅有的3-4人的监管人员，尚难应付辖区内已有的银行类金融机构，更何况在农村金融准入门槛放宽后，诸如村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构的不断涌现，再加上小额贷款公司、扶贫经济合作社等非正规金融机构的设立，面对着数量庞大、地域分散的监管对象，县监管办将更加难以为继，监管效果与效率可想而知｡
　　
　　(三)监管机构之间信息不对称，缺乏有效监管合力
　　银、证、保三大监管机构从央行分离后，各监管机构的设置虽然有所调整，但明显缺乏整体性的监管政策框架，而且监管机构的职能和监管权限的界定也不清晰，各机构之间难以进行有效协调，监管信息也难以共享，监管措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生｡就清算管理而言，根据新修订的《人民银行法》，人民银行有权对金融机构执行有关清算的行为监督检查，而对商业银行支付结算业务的日常监管和处罚则由银监部门行使｡在实际工作中，由于对清算管理和支付结算管理的概念难以界定，各监管主体对其监管职责的划分不甚明确，监管存在交叉｡如银行压票、压汇的违规行为就处于监管模糊地带｡
　　
　　(四)监管理念落后
　　目前世界通行的金融监管理念早已越过行政管理和合规性监管，取而代之的是以风险管理为核心、涵盖从准入到退出的一整套完整的监管内容和体系，即预防性为核心的事前监管、金融稽查或检查、维护性的事后救助监管等完善的监管内容和体系｡而现阶段农村金融监管理念还基本上停留在机构的审批、高级管理人员任职资格审查及经营的合规性，对金融机构的日常经营的风险性监管尚不规范和完善，机构审批、高级管理人员任职资格审查后如何对其进行有效的监管则注意得不够，金融检查或稽核也主要是一种合规性检查，而不是现代意义上的金融风险监管｡
　　
　　三、加强农村金融监管的建议
　　
　　(一)构建针对农村金融体系的多元监管体系
　　在当前分业监管模式下，可探索建立多元监管体系｡一是加强金融监管主体独立监管权｡从维护金融稳定大局出发，应扩大人民银行县支行的监管职能，赋予其在相关领域的独立监管权；银监会应加强基层监管力量的建设｡对一些管辖地域广、人□多且金融较为发达的县监管办，扩充编制，加强一线监管队伍建设；保监会、证监会按照分业监管原则，可采取延伸监管力量或委托其他机构代管方式，加强对农村金融机构的监督管理｡二是加快建立存款保险类机构，强化对农村金融风险的控制和处置，构建完整的农村金融监管体系｡三是引入社会监督，增强金融监管的透明度，有效抑制金融风险，提高金融监管的效率和质量｡可以通过加强公众金融法律法规知识和风险防范意识的宣传；还可以充分发挥会计师、审计师事务所等社会中介机构的积极作用｡与此同时，应建立一套完善的信息披露标准，以更好地反映银行风险｡
　　
　　(二)构建以政府为主导的金融监管协作体系
　　由于政府特殊的地位和作用，在分业监管模式下，各监管机构应在各自分工负责的基础上，建立以政府为主导，人民银行、银监会、存款保险机构、保监会、证监会共同参与的协作机制，尝试赋予省级政府对各监管机构的统一协调权，以金融监管联席会议制度等形式，协调解决各监管机构监管交叉和遗漏等问题，承担综合监管职责，达到信息共享、相互协作、密切配合，确保农村金融监管的畅通和有效｡
　　
　　(三)改进金融监管方式
　　改进金融监管方式重点是要实现由静态监管向动态监管的转变，时刻关注、控制、防范和化解金融机构的风险｡主要包括：监管机构应改变过去那种只注重“事后化解”或者只注重特定时点上的资产状况的做法，逐步做到注重“事前防范”、随时化解风险；鼓励农村金融机构改善其内部控制体系，消除经营中存在的违规、违纪现象，提高其防范风险的意识｡同时，提高员工的素质，尽快掌握现代化的监管技术和方法，提高整体风险防范能力；加强信息披露，强化对各农村金融机构的市场约束力｡
　　
　　(四)针对民间金融，探索建立差别监管模式和风险监控体系
　　探索针对农村金融的差别监管模式和风险监控体系｡由于非正规金融在规模大小、业务范围、市场定位、财务状况等方面存在巨大差异，因而金融监管对不同区域的农村金融应采取不同的监管方式，有针对性地实行差别监管｡如对于经济相对欠发达的农村，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户及中小企业，非正规金融交易规模较小，参加者相对比较分散，交易方式较为传统｡根据情况，按交易金额、地域范围和参与人数等标准设置非正规金融交易的规模边界，对低于边界规模的非正规金融交易实行自由登记制度，而超过边界规模的非正规金融交易都必须实行登记制度，订立契约文书，以解决非正规金融交易因为规模扩大导致的信息不对称及交易者出现搭便车问题所导致的风险｡而在经济相对发达农村地区，非正规金融的交易规模已经较大，参与者的组织化程度也较高，资金的逐利目的明显，交易方式较为规范｡这类农村非正规金融已具备正规金融的主要特征，可在政府相关部门进行备案管理，在逐步规范后，纳为正规金融组织，接受金融监管｡
　　
　　(五)完善我国金融监管法律制度体系
　　当前，金融监管法制建设应当紧紧围绕防范和化解金融风险的工作重点，做好金融机构风险防范和市场退出等立法研究和起草工作｡一是对已出台的金融法规，要抓紧制定切实可行的实施细则，以增强现行金融法规的可操作性，真正解决当前金融监管过程中有法难依的问题｡二是完善金融法律法规体系，重中之重是尽快建立金融机构市场退出的法律制度｡此外，金融机构破产方式的立法也应当提上工作日程，尽早出台｡
　　
　　参考文献：
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